Vom Ende der Gemeindefreiheit – Adolf Gassers Werk im Lichte der europäischen Integrationsbewegung

Als meine Heimatgemeinde Piazzogna 2010 mit ihren Tessiner Nachbargemeinden zur Superkommune «Gambarogno» zwangsfusioniert wurde, machte ich mir noch keine grossen Gedanken darüber, welche Auswirkungen dies für meinen Bürgerort und darüber hinaus haben könnte. Das Bundesgericht hatte sich zwar mit dem Fall zu beschäftigen, doch machte dies die Geschichte nicht von vornherein verdächtig.

Wie ein Blick in das Werk des Schweizer Historikers Adolf Gasser zeigt, ist die Thematik indes deutlich komplexer, als mich der damalige Gemeindevorstand mit Verweis auf Effizienzgewinne und Pragmatismus glauben lassen wollte.

Der vorliegende Beitrag beschäftigt sich mit der Frage, wie Gemeindeautonomie und -freiheit im Lichte der europäischen Integrationsbewegung zu beurteilen sind.

Gemeindeautonomie

Politische Gemeinden sind die kleinsten staatspolitischen Entitäten; kleiner sind nur noch private Assoziationen, die Familie und schliesslich das Individuum. Unterschieden wird gemeinhin zwischen Gemeindeverfassungen, welche zentralistisch geprägt sind, so etwa in Frankreich und Italien, und solchen, denen in dezentraler Weise gewisse Autonomien zukommen. Zu den Letzteren gehören neben Kommunen in den Niederlanden, skandinavischen Ländern sowie Vereinigten Staaten von Amerika vor allem auch solche in der Schweiz.

Die schweizerische Bundesverfassung hält in Artikel 50 fest, dass die «Gemeindeautonomie» nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet sei. Zudem besagt dieselbe Rechtsnorm, dass der Bund bei seinem Handeln die möglichen Auswirkungen auf die Gemeinden zu beachten habe. Während die Gemeindeautonomie zwar bundesrechtlich garantiert ist, wird sie abschliessend durch die Kantone geregelt – darum spricht man auch vom «hybriden Charakter» der Gemeindeautonomie (siehe Griffel, 2017).

Um herauszufinden, welche Rechte und Kompetenzen den schweizerischen Gemeinden schliesslich zukommen, müssen wir die jeweilige Kantonsverfassung und die kantonale Gemeindegesetzgebung konsultieren (z.B. Artikel 83 der Zürcher Kantonsverfassung). Oft bleibt der Umfang der Gemeindeautonomie allerdings eine Interpretationsfrage. So hält das Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung fest, dass einer Gemeinde in einem bestimmten Sachbereich Autonomie zukomme, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine «relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit» einräumt (siehe etwa BGE 141 I 36, Erwägung 5.3).

Die Verfassung des Bundes geht davon aus, dass der Gemeindeföderalismus der «schweizerischen Realität» entspricht. Der Status quo wird unter anderem dadurch sichergestellt, dass das Bundesgericht als letzter Richter allfällige Verletzungen der Gemeindeautonomie juristisch zu beurteilen hat, was in ständiger Rechtsprechung seit mehr als hundert Jahren auch geschieht (siehe Artikel 189 der Bundesverfassung). Wie weit allerdings das Ausmass der Gemeindevielfalt gehen soll, ist in der Verfassung des Bundes nicht festgeschrieben. Änderungen im Bestand der Gemeinden sind also möglich; sogar die komplette(!) Auflösung seiner Gemeindestrukturen ist einem Kanton nicht verboten (so Jaag, in: Biaggini et al., 2015).

«Änderungen im Bestand der Gemeinden sind also möglich; sogar die komplette(!) Auflösung seiner Gemeindestrukturen ist einem Kanton nicht verboten.»

Gemeindevielfalt

Die Vielfalt an Gemeinden hierzulande ist beeindruckend: So wies die kleinste politische Gemeinde, Corippo im Tessiner Verzascatal, lediglich 14 Einwohner per Ende 2016 auf. Seit Mitte des 19. Jahrhunderts ist dort die Einwohnerzahl kontinuierlich rückläufig, nachdem die landwirtschaftlichen Erträge in den schwierigen topographischen Bedingungen ebenfalls zurückgegangen sind. Um 1850 lebten noch fast 300 Personen in diesem Dorf, das seine politische Unabhängigkeit seit 1822 behauptet und mittels Errichtung einer Stiftung die Revitalisierung des Ortes anstrebt.[1]

Ein Kontrastprogramm zu Corippo bietet die Stadt Zürich, die grösste politische Gemeinde der Eidgenossenschaft. Angesichts der fast 403’000 Einwohner, welche Ende 2016 in der Limmatstadt lebten, wird deutlich, welche Vielfalt an Gemeindestrukturen hierzulande existieren muss. Dass die Herausforderungen der Gemeinden, deren Führungspersönlichkeiten und finanziellen Verhältnisse nicht überall dieselben sein können, ist offensichtlich: Arbeitslosenquote, Ausländeranteil, wirtschaftliche Stärke, Infrastruktur, kulturelles Angebot, Sicherheitsdispositiv und viele weitere messbare Faktoren könnten für Corippo und Zürich kaum weiter auseinander liegen! Aber auch im Median sind die Ansprüche sehr unterschiedlich. Kleinst- und Kleingemeinden stellen immer noch die Mehrzahl in der schweizerischen Gemeindelandschaft dar.

«Die Vielfalt an Gemeinden hierzulande ist beeindruckend […].»

Aufgrund der unterschiedlichen Herausforderungen hat sich die Gemeindedichte in der Schweiz kontinuierlich reduziert: Anfang dieses Jahres waren es noch 2’255 Gemeinden, der Höchststand nach der Gründung des Bundesstaates wurde 1860 mit mehr als 3’200 selbstständigen Gemeinden erreicht (siehe Griffel, 2017). Dies bedeutet, dass die Schweiz im Durschnitt jährlich um gut 5,7 Gemeinden ärmer geworden ist – freilich mit einem rasanten Beschleunigungstrend in den letzten beiden Jahrzehnten. Seit dem Jahr 2000 verschwanden über 600 Gemeinden. Jede zweite Gemeine denkt gemäss einer Studie der Universität Bern über eine rechtliche Umstrukturierung nach. Die Kantone wirken teils enthusiastisch dabei mit (wenn auch Zwangsfusionen durch die Kantone aufgrund der Rechtsprechung des Bundesgerichts unter gewissen Umständen ausgeschlossen sind). Vorläufiger Höhepunkt war die Fusionswelle im Kanton Glarus, dessen Landsgemeinde 2011 aus 25 Gemeinden deren drei machte.

Was bedeutet dies nun für den föderalistischen Gedanken des Landes? Stur auf den Gemeindeföderalismus um einer Sache willen zu setzen, geht meines Erachtens am Thema vorbei. Das wäre antiquiert und nicht per se liberal. Doch gibt es sehr gute Argumente, welche die Bedeutung einer möglichst starken Gemeindestruktur in der politischen Realität herausstreichen.

Die Gemeindefreiheit in Adolf Gassers Theorie

Der Schweizer Historiker Adolf Gasser (1903-1985) schloss sein Studium in Zürich und Heidelberg mit Promotionen in Geschichte und klassischer Philologie ab. Anschliessend arbeitete er als Gymnasiallehrer in Basel, bevor er zum Professor an der dortigen Universität befördert wurde. Gasser war zudem als Freisinniger politisch aktiv. Sein wissenschaftliches Werk und politisches Wirken sind geprägt von einer historisch begründeten Gemeinschaftsethik, in der Gemeindefreiheit und Föderalismus die Grundlagen eines vereinten Europas bilden.[2]

Gasser untersuchte in seinem Hauptwerk «Gemeindefreiheit als Rettung Europas. Grundlinien einer ethischen Geschichtsauffassung» (1943) die Gemeinderealität seit Anbeginn der Geschichtsschreibung, so etwa die Form der Gemeinde im Antiken Griechenland oder im republikanischen System des «Kommunalismus» in den oberitalienischen Städten der Übergangszeit zur frühneuzeitlichen Moderne. Bei ihm ist die Betrachtung also wesensmässig «Geschichte von unten». Bis heute wird das spätmittelalterliche Stadtwesen in der Forschung als wichtige Entwicklungsstufe für die Reformation, Industrialisierung und den Frühkapitalismus angesehen. Gassers Untersuchungen sind darum vor allem auch bedeutsam für die liberalen Staatsgründungen des 18. und 19. Jahrhunderts.

«Bei [Gasser] ist die Betrachtung also wesensmässig ‚Geschichte von unten’.»

Für die Republik der Niederlande und die Schweizer Eidgenossenschaft vor 1848 bedeutete die Gemeindeidee eine politische Opportunität, welche die Berufung auf kommunale Werte, auf Selbstverwaltung und damit auf Unabhängigkeit ermöglichte. Der «Rätische Freistaat» (heute Graubünden) etwa existierte bis zum Einmarsch Napoleons in die Alte Eidgenossenschaft 1798 in grösstmöglicher Souveränität namentlich gegenüber dem Heiligen Römischen Reich. Diese frühen Territorialverbindungen waren oftmals genossenschaftlich organisiert, das heisst durch freiwillige Übereinkunft zustande gekommen. Aufgrund ihrer personalistischen Natur beruhten diese Bünde auf dem gegenseitigen Vertrauen ihrer Mitglieder (auch «Marktgenossenschaften», siehe Griffel, 2017). Die Genossenschaftsidee behielt für die Schweiz bis heute mit Blick etwa auf die gemeinschaftliche Verwaltung von Allmenden sowie Bürger- und Kirchgemeinden ihre Bedeutung.

Gasser bildete seine Theorie vor dem Hintergrund der totalitären Auswüchse des Zweiten Weltkrieges: Nazideutschland, Faschismus und Kommunismus bildeten Blaupausen dafür, wie ein demokratischer Staat zur moralischen Verrottung findet. Es war die Zeit des «Massensterbens europäischer Demokratien», der Verwirklichung des okzidentalen Feudalismus und Absolutismus letztlich im Totalitarismus (siehe Ruetz, in: Schwarz et al., 2007). Was diese Gebilde neben den menschenverachtenden Ideologien gemein hatten, waren die zentralistischen und hierarchischen Strukturen ihrer Führungsebenen und damit deren Abneigung gegenüber dezentralen Mechanismen zur Lösungsfindung. Gasser bezeichnete dies als die «Welt der Gemeindeunfreiheit». Aufgrund seiner Beobachtungen verfasste er die These, dass eine moralische und politische Gesundung von unten kommen müsse, das heisst aufgrund von Bestrebungen auf der kommunalen Ebene. Nur dezentral aufgebaute Staaten seien fähig, so Gasser, den totalitären Versuchungen auf Dauer widerstehen zu können. Wenn auch Gasser in seinem Werk anders als etwa sein Zeitgenosse Friedrich A. von Hayek die demokratische Ordnung ethisch «überhöht», stellen seine Erkenntnisse weiterhin einen wichtigen Beitrag für die Föderalismusforschung dar.

«Aufgrund seiner Beobachtungen verfasste Gasser die These, dass eine moralische und politische Gesundung von unten kommen müsse […].»

Zwangsläufig findet auch eine weitere schweizerische Stärke in Gassers Werk Erwähnung: der Wettbewerb der Modelle, der schlechten und guten Lösungen und damit der Wettbewerb um Fehlertoleranz und -redundanz. Die positive Kehrseite dieses Wettbewerbs der Systeme stellt die Mobilität dar, das heisst die nicht rein theoretische Möglichkeit des Einzelnen, sich von heute auf morgen aus einem Territorialitätsverband zu lösen. Die Essenz der Gemeindefreiheit bei Gasser besteht also aus einem Vertrauenssystem – dem kollektiven Vertrauen der Bürger in den Anstand und die Redlichkeit der Obrigkeit, welches letztere jederzeit zu pflegen und erhalten willens sein muss.

«Die Essenz der Gemeindefreiheit bei Gasser besteht also aus einem Vertrauenssystem, dem kollektiven Vertrauen der Bürger in den Anstand und die Redlichkeit der Obrigkeit, welches letztere jederzeit zu pflegen und erhalten willens sein muss.»

Das Wesen der Gasser’schen Gemeindefreiheit besteht in Michael von Prollius’ Worten «[…] in der Einbeziehung der Bürger in möglichst viele Entscheidungen auf kommunaler Ebene. Vertrauen und Vertragstreue, Verhältnismäßigkeit und Maß halten, die Kontrolle der Verwaltung durch die Bürger, freiwillige Solidarität und die Bindung an Recht zum Wohle der Freiheit, all dies kann durch Gemeindefreiheit ermöglicht werden.»[3]

Gasser sieht in der «Welt der Gemeindefreiheit» sogar eine sittliche Ordnung, die als notwendiges Gegengewicht zur «Zügellosigkeit der Freiheit» agieren soll. Hier verlässt Gasser den eingeschlagenen liberalen Weg und argumentiert in der Folge – ganz im Sinne des damaligen Zeitgeistes – sozialdemokratisch. Dennoch bleibt Gassers Werk ein Plädoyer für «politische Liberalität» im Sinne des Kommunalismus, eine Einwendung gegen jegliche Zentralisierung der Politik sozialistischer Prägung letzten Endes.

Europäische Integration und der Verlust der Gemeindeidentität

Dass die soeben angeführte Umschreibung der Gemeindefreiheit in Konflikt mit der heutigen Ordnung kommen muss, überrascht nicht, ist sie doch insbesondere in Europa derart weit entfernt von der Realität.

Supranationale Strukturen, wie etwa die Europäische Union, haben direkt und indirekt dazu beigetragen, dass die Gemeinde europaweit und wahrscheinlich darüber hinaus an Bedeutung verloren hat. Dies hängt erstens damit zusammen, dass aussenpolitische Themen in einer globalisierten Welt von grösserem Belang sind, weshalb Kompetenzen zulasten der Gemeinden und Kantone zum Bundesstaat und zur europäischen Ebene hin verlagert worden sind, und zweitens in der Folge die Anziehung von Ämtern auf höheren Ebenen das Interesse an der kommunalen Arbeit vermindert hat. Die kommunale Selbstverwaltung hat damit enorm an Boden verloren.

An dieser Tatsache kann auch die «Feigenblattpolitik» des Brüsseler Apparates in Form von Art. 5 des Vertrags über die Europäische Union und des Subsidiaritätsprotokolls nichts ändern. In die gleiche Kategorie gehört leider die an sich völkerrechtlich verbindliche «Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung» des Europarates von 1985, deren Mitglied die Schweiz ist. Rechtlich sieht die Situation hierzulande kaum besser aus: Würde wenigstens die Justiziabilität und damit die Einklagbarkeit des Subsidiaritätsprinzips anerkannt (siehe Artikel 5a und 43 der Bundesverfassung), käme immerhin dem Grundsatz der Subsidiarität eine eigenständige Bedeutung vor dem Richter zu![4]

Es ist eine Binsenwahrheit, dass einmal erhobene Ansprüche nicht leichtfertig rückgängig gemacht werden. Dies gilt leider sowohl für das politische als auch für das Privatleben. Die Risiken einer Perversion solcher Macht, die Gasser so eindrücklich in seinem Werk aufgezeigt hat, sind real. Es geht deshalb nicht in erster Linie darum, Gemeindeautonomien um jeden Preis zu bewahren, sondern sich der tieferliegenden, schlummernden Gefahren einer mangelhaften Abstützung der Politik in der Lokalbevölkerung bewusst zu werden.

«Es geht deshalb nicht in erster Linie darum, Gemeindeautonomien um jeden Preis zu bewahren, sondern sich der tieferliegenden, schlummernden Gefahren einer mangelhaften Abstützung der Politik in der Lokalbevölkerung bewusst zu werden.»

Staaten verlieren ihren körperschaftlichen Charakter vollends, wenn sie die Fundierung bei ihren Bürgern einbüssen und die Distanz zwischen «politischer Elite» und «einfachem citoyen» grösser wird und diese schliesslich in unüberwindbare Spaltung «Trump’scher Art» endet. Diese Entwicklung, die den Menschen in den meisten Fällen ohne böse Absicht die Identität entreisst, spüren wir heute in vielen Teilen der westlichen Hemisphäre. Ein Ende ist allerdings so lange nicht in Sicht, bis wir uns wieder auf die Vorteile föderalistischer Strukturen und damit auch auf die Idee der Gemeindefreiheit zurückbesinnen.

Geringe Chancen für einen föderalistischen «Swiss Finish»

Lösungen gegen das Gemeindesterben sind aktuell nur schwer greifbar. Es wäre wohl an zwei Orten anzusetzen: Erstens müsste die Attraktivität der kommunalen Ämter gestärkt werden, was voraussetzen würde, dass die Gemeinden wieder vermehrt eigenständig substanzielle Entscheidungen zu treffen hätten, statt lediglich die durch den Kanton und Bund delegierten Aufgaben auszuführen. Zweitens müssten die Menschen erkennen, welche immense Bedeutung der Gemeindeautonomie für eine selbstbewusste und sich selbstverwaltende politische Öffentlichkeit und das soziale Leben insgesamt zukommt.

Neben eigentlichen Fusionen werden heute auch Alternativen angedacht: Allerdings kann beispielsweise der «vertragliche» Zusammenschluss von Gemeinden zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben, sogenannte «Zweckverbände», den beiden oben genannten Anliegen nur bedingt gerecht werden! Solche Verbände weisen zudem demokratische Defizite auf.

Seit einiger Zeit steht nun auch die Unabhängigkeit des kleinsten politischen Gemeinwesens der Schweiz, der Tessiner Gemeinde Corippo, auf dem Spiel. Es wird in zeitgenössischer Manier daran gearbeitet, fünf der acht Gemeinden des Kreises Verzasca, darunter Corippo, in eine einzige Gemeinde mit dem Namen «Verzasca» aufgehen zu lassen. Corippo soll es letztendlich also gleich wie meiner Heimatgemeinde Piazzogna ergehen! Die dabei realisierbaren Effizienzgewinne im Sinne der Prinzipien des «New Public Managements» würden zweifellos den Politikern in die Hände spielen. Die Idee der Gemeindefreiheit allerdings, wie sie in Adolf Gassers Werk zum Ausdruck kommt, würde damit stetig tiefer ausgehöhlt – mit allen langfristigen Konsequenzen, die damit verbunden sind, für die Schweiz und Europa.

 

[1] Siehe http://www.fondazionecorippo.ch/.

[2] Siehe u.a. http://www.hls-dhs-dss.ch/textes/d/D27040.php; http://www.forum-ordnungspolitik.de/zum-forum-ordnungspolitik/-und-ihre-ahnen/599-adolf-gasser-1943-gemeindefreiheit-als-rettung-europas-kommunalismus.

[3] Michael von Prollius, Adolf Gasser (1943) Gemeindefreiheit als Rettung Europas – Kommunalismus, 14. Juli 2009, http://www.forum-ordnungspolitik.de/zum-forum-ordnungspolitik/-und-ihre-ahnen/599-adolf-gasser-1943-gemeindefreiheit-als-rettung-europas-kommunalismus.

[4] Siehe Fabio Andreotti, Why Freedom Is Favored by Secession and Subsidiarity, January 23, 2017 https://fee.org/articles/why-freedom-is-favored-by-secession-and-subsidiarity/.

 

Erscheint voraussichtlich in der Novemberausgabe der “Hayek-Feder” des Hayek Clubs Zürich.

The Right to Discriminate – It’s Not About Being Gay or Racist

An Alexandria gym terminated the membership of white nationalist Richard Spencer last week after another gym member confronted him with his racist views. Quite naturally, the private company used its right to discriminate. The media generally applauded the gym’s decision.

On the other hand, various court decisions according to which Christian bakers and florists were legally required to bake a wedding cake resp. to provide wedding bouquets of flowers for gay couples have sparked a huge controversy about the issue of discrimination for religious reasons.

Two different types of discrimination

Some people have argued that those court rulings would also apply to the (more theoretical) case in which a Jewish baker refuses his services to a neo-Nazi.

With good reason, however, our society distinguishes between the discriminatory actions and their underlying motivations.

In fact, there is a huge difference between being gay and being racist. We can even argue that they belong to different moral categories. Being gay is concerned with sexual orientation. In contrast, racists define themselves through their hatred towards a certain group of people. The former is an involuntary condition; the latter is a freely chosen political ideology. Also, a Christian baker invokes his religious beliefs, while a Jewish baker rejects to serve a neo-Nazi based on the historical experience.

So, the whole analogy with the Jewish baker somehow seems to collapse on closer inspection. We could close the case here. However, there is good reason not to do that too prematurely.

Reasons to allow discriminatory actions nevertheless

There are – at least – four reasons why discrimination should be allowed even in the cases of the Christian baker and florist:

    • Discrimination is ubiquitous: Admittedly, to discriminate people is not a nice thing. However, it is part of life. When decisions are made, discrimination ensues quite naturally. For example, a restaurant that has only five tables with ten seats has to turn down the eleventh guest; an employer cannot offer more work than she actually needs. If she does so blithely, she will likely go out of business; and so forth. Moreover, the right to discriminate is quite obviously not reserved to companies but it is also an important right of consumers. No one would argue that consumers are required to shop at a certain bakery or flower shop.
    • Prevention of harm, not causing harm: The task of the government is to prevent harm between its citizens. To deny services to a person almost never poses great harm to that person. On the other hand, forcing people to do something is a discriminatory action in itself; it is a full-fledged attack on the freedom of association. In fact, people in a free society shouldn’t arbitrarily come up with entitlements to the services of someone else.
    • There should be no control of the mind: To criminalize decisions that are based on strong motivations, such as religious beliefs, is a dangerous path that could end up on a slippery slope. It unduly prevents people from speaking their mind. It is even a form of “compelled speech” since bakers and florists are forced to provide their services.
    • The whole legal intervention could backfire on minorities: Most importantly, instead of protecting minorities and disenfranchised groups from being discriminated, anti-discrimination policies will likely effect more discrimination: Because laws increase the cost of compliance, private companies will try to find ways to reject members of minorities on spurious grounds. For example, individuals belonging to vulnerable groups, such as older employees, already have difficulties to get a job because labor laws overly protect them from being fired; doctors don’t accept patients because they cannot provide the language translations required by the law; finally, families don’t find an apartment because the requirements to terminate their lease are prohibitively high. In the end, anti-discrimination laws are much more harmful for the legitimate interests of minorities and disenfranchised people. Or, in the words of Dan Sanchez:

“Authoritarian restriction is a game much better suited for the mighty than for the marginalized.”

Bottom line

The right to discriminate should be considered permissible for whatever reason. It only applies to the private sector, however, be it in professional or more personal dealings. Ultimately, deliberately forgoing business opportunities or being racist are costly behaviors in the market place.

Government services, in contrast, are strictly bound by the constitutional principle of equal treatment. This hasn’t always been the case, as the history of the segregation laws in the U.S. teaches us, and it should therefore be emphasized here.

We should never force a Jewish baker to engage with a neo-Nazi – in any way. This is probably common sense. However, just as little as we punish a gym that terminates its contractual relationship with a racist member, we should forbid the Christian baker (florist, photographer, …) to turn down a gay couple. Personally, I don’t welcome the baker’s decision. However, it is simply not up to me to determine the generally accepted boundaries of the right to discriminate; and neither is it to anyone else.

The Fallacious Romance of Politics with the Concept of Public Interest

The theory that there exists a thing called „public interest“ is a fallacious belief based on a romantic idea of political man. In truth, the overwhelming evidence shows us that governments are more likely to fail than markets, and when they do, the consequences of their failure are more catastrophic.

Political man vs. economic man

Most of Western political thought is grounded in the idea that the ruling class acts reasonably and in the best interest of the people it governs. This idea dates back to Plato’s Republic, in which the “philosopher kings” shall exercise absolute powers over the citizenry, only kept in check by their virtues of benevolence and knowledge. According to Plato, philosophers have to lead the way as kings, or rather kings have to grow into philosophers.

Plato famously likened the governance of the state with the command of a naval vessel when he wrote:

“[…] the true pilot must pay attention to the year and seasons and sky and stars and winds, and whatever else belongs to his art, if he intends to be really qualified for the command of a ship […].”

Plato’s writing received intellectual resistance by many classical liberals, including Milton Friedman who brilliantly responded to his interviewer on a TV show in 1979:

“Is it really true that political self-interest is nobler somehow than economic self-interest? You know I think you are taking a lot of things for granted. And just tell me where in the world you find these angels that are going to organize society for us?”

The purpose of this short essay is to show that the belief that there are two different types of human beings is delusive. In fact, there has hardly ever existed a convincing story that there are those who pursue the interests of the public benevolently, the so-called political man, on the one hand, and those who are only interested in their personal advancement, the so-called economic man, on the other hand.

The concept of public interest in the theory of regulation

The public interest theory of regulation explains, in general terms, that regulation seeks the protection and benefit of the public at large, such as for reasons of security or health. Apparently, these are very vague terms, which are in need of a definition.

In contrast, we can all ascertain our personal interests that are based on our own preferences. A farmer, for instance, usually wants to maintain or increase the value of his land, on which his cattle graze. A company, on the other hand, might want to acquire the farmer’s property at the lowest possible price to build a new factory on it. The rationale of economic exchange is that both farmer and company would strike a bargain, each from their own perspective, if they agreed on the purchase of the land.

What exactly, then, is public interest? You would expect an entire bookshelf filled with straightforward answers to that question. However, the concept has deliberately been left open to interpretation by the legislator and judiciary. Further, it is difficult to define such a concept since the terminology doesn’t say anything about its substance. It is clear, however, that public interest cannot correspond to a specific private interest.

Now, imagine that a government agency plans to build a railroad track across the property of said farmer. In line with the law on expropriation, the agency claims that building the track is in the public interest since everyone uses the train now and then, or rather that trains are just an important pillar of the local economy. Therefore, they conclude, the property must be taken away from the farmer. Well, this does seem fair given the farmer receives an appropriate compensation equal to the market value, doesn’t it?

The concept of social welfare in economics

How do the officials of that railroad agency estimate the farmer’s individual welfare loss? After all, he couldn’t be willing to sell his property at all. However, welfare economists make it easier for the authorities.

Mainstream economic analysis of law has come up with a simple answer to the question. The transaction must satisfy the criterion of (improved) Pareto efficiency in order to be considered beneficial for society: It suffices if the general public benefits more from taking away the farmer’s property than the farmer loses, given that his loss is compensated appropriately. More precisely, the welfare function is served justice if the farmer receives a compensation that doesn’t worsen his position compared with his original situation as a landowner. According to the Pareto calculus, no one should be worse off after the transaction than before. However, because the state is on the „other side“ of the transaction, the farmer’s individual preference to sell or not to sell doesn’t carry any weight in the equation. That’s the rationale of political exchange.

But how can the government be sure what the public truly wants? In fact, it almost never can. Conceptually, it is just assumed that elected politicians and their policies will increase social welfare. This sweeping assumption makes up the alleged public interest. To suggest, however, that all citizens (except for the farmer) share the same social preferences (building the railroad track) is outright fallacious. The problem doesn’t disappear in a direct democratic system; the opinions of politicians or bureaucrats are only replaced by the majority’s desire for some sort of public welfare, to which minorities have to be subordinate.

It should thus come as no surprise that eminent domain has encouraged governments to take advantage of the poor and politically powerless historically.

Welfare economics generally emphasizes the importance of property rights. The same theory, however, allows for expropriation under the conditions mentioned above. In doing so, the argument becomes an entirely utilitarian one: Property turns into a matter of monetary compensation; even more, the concept of property is ultimately reduced to a mere tentative claim instead of full ownership. This is true for the farmer’s land as much as it is for any kind of property.

Public choice’s critique of politics

Early critics of arbitrary public policies undertook an analysis of political exchange. David Hume famously stated that we should govern public employees the way we treat „knaves“:

„Political writers have established it as a maxim, that, in contriving any system of government, and fixing the several checks and controuls of the constitution, every man ought to be supposed a knave, and to have no other end, in all his actions, than private interest. By this interest we must govern him, and, by means of it, make him, notwithstanding his insatiable avarice and ambition, co-operate to public good. Without this, say they, we shall in vain boast of the advantages of any constitution, and shall find, in the end, that we have no security for our liberties or possessions, except the good-will of our rulers; that is, we shall have no security at all.“

(David Hume, Of the Independency of the Parliament, 1777, in: Eugene F. Miller (ed.), David Hume. Essays. Moral, Political, Literary, Indianapolis 1987, Essay VI, 42-43)

Hume anticipated a whole new research field in economics and political science, beginning with Knut Wicksell, Ludwig von Mises, and later the Virginia School of political economy (among many more). The proponents of public choice argue that the distinction between economic and political man is fallacious on the ground that politicians don’t run for office because they only have the public interest in mind, but rather pursue their self-interest and other motivations.

I don’t claim that politicians never act out of other reasons than pure self-interest. However, public policies will more often than not be undermined by special interest groups, trying to pass off their private interests as the „public interest“. In fact, as everyone else, politicians react to the incentives of their biggest financial backers, and seldom behave in ways that reflect the interest of their constituency, let alone the „public interest“. In the case of the farmer, it is plausible to presume that railroad corporations have used their power to influence the legislator and bureaucrats in their favor, resulting in the confiscation of the farmer’s land.

Constitutional constraints, and the protection of individual liberty

How, then, can we limit political power in line with a free society? Typically, classical liberals have sought to restrict the competences of the government in the first place. Both James M. Buchanan and Gordon Tullock, the founders of the Virginia School, advocated the implementation of constitutional constraints, within which political decisions are made. They provided a theory of government failure, thereby questioning the common belief that politics is some sort of romantic relationship between the state and its citizens:

„The romance is gone, perhaps never to be regained. The socialist paradise is lost. Politicians and bureaucrats are seen as ordinary persons much like the rest of us, and „politics“ is viewed as a set of arrangements, a game if you will, in which many players with quite disparate objectives interact so as to generate a set of outcomes that may not be either internally consistent or efficient by any standards.“

(James M. Buchanan, Politics without Romance: A Sketch of Positive Public Choice Theory and Its Normative Implications, in: The Logical Foundations of Constitutional Liberty, The Collected Works of James M. Buchanan, Indianapolis 1999, Vol. 1, 57)

Western constitutions were initially grounded on a classical liberal foundation. However, most governments have resorted to very broad interpretations of alleged public interests, be it in the area of eminent domain or national security. As it is the case with social justice (Hayek’s „weasel word“), everything can somehow be subsumed under the term „public interest“. The challenge, however, lies in securing individual liberties in the sense of the Lockean trinity „life, liberty, and property“ against all future prevailing odds. This is consonant with what Adam Smith and F.A. Hayek meant by „liberty under the law“. After freeing it from its non-existent romance intellectually, the relationship between the state and its citizens should be put back on a strong legal foundation, keeping political agents in check.

A society based on the principles of peaceful cooperation is in the public interest

A concept as shallow and unclear as the concept of public interest must pose a constant danger to freedom. We should therefore abandon the concept of public interest altogether, and replace it with a classical liberal approach instead. For all intents and purposes, the protection of individual liberties against unwarranted actions of both government and citizens is in the long-term interest of society.

In other words, legitimate government intervention should be confined to prevent citizens from being harmed by their fellow men and their property from being stolen or impaired. Therefore, public interest ultimately comes down to the production of rules that allow for peaceful cooperation and the pursuit of individual interests. Any other interpretation of public interest (or social welfare for that matter) is based on unrealistic behavioral assumptions about politics.

Hayek similarly wrote:

“In this sense the general welfare […] consists of what we have already seen to be the purpose of the rules of law, namely that abstract order of the whole which does not aim at the achievement of known particular results but is preserved as a means for assisting in the pursuit of a great variety of individual purposes.”

(Friedrich A. Hayek, Law, Legislation and Liberty: The Mirage of Social Justice, Vol. 2, London 1998, 5)

Certainly, difficult questions of weighing individual rights against each other will arise in many instances. This, however, is actually the „art of navigation“ Plato should have pointed to instead of promoting a special ruling class. If we are not willing to give up the foundation of an open and peaceful society in the long run, this is the only sensible way to interpret the concept of public interest.